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解密:美国所主导的马歇尔计划是如何执行的?
2022-12-23

由于官方出台相关政策的前景尚不明朗,早先公众关于重建需要的讨论很大程度上被忽略了。直到时任美国国务卿的乔治·马歇尔的历史性演讲发表之后,所有的疑问才得以烟消云散。而这一讲话的发表也标志着马歇尔计划的正式拍板。马歇尔是在1947年6月5日哈佛大学的毕业典礼上发表这一演讲的。他站在哈佛园(Harvard Yard)纪念教堂的台阶上,宣告美国已为帮助欧洲复兴作好了准备。这篇由查尔斯·博伦(Charles Bohlen)起草的演讲词中没有提及任何的细节和数据。号召欧洲人团结起来、共同规划一个他们自己的重建欧洲计划,然后由美国为这一计划提供资金才是这一演讲中最为关键的部分。美国政府估计这一计划不会得到美国民众的欢迎,且考虑到这次演讲主要针对的听众是欧洲人。因此为了避免美国报纸对演讲的关注,演讲现场特意没有邀请任何美国记者,而且杜鲁门还特意于同日举行了一次记者招待会,以转移国内媒体的注意力。而相映成趣的是,艾奇逊当天却四处联络欧洲媒体报道此事,特别是英国媒体。英国广播公司(BBC)还全文播送了这篇演讲。

外界反应

时任英国外务大臣厄内斯特·贝文(Ernest Bevin)从广播中听到了马歇尔的演讲后,立即与时任法国外交部长乔治·比多(Georges Bidault)取得了联系。两人交换了欧洲方面对于美国提出对欧洲进行援助的看法,并准备给予官方答复。两国外长同时一致认为有必要邀请反法西斯战争的重要盟国苏联参与该计划。由于直接拒绝苏联参加援助计划意味着对盟友的公开不信任,因此马歇尔在他的演讲中还是十分坦诚地欢迎苏联参与马歇尔计划以接受美国的援助。事实上,美国国务院的官员们心里很清楚斯大林根本不可能会同意参与该计划,同时美国国会也不会批准一个含有巨额对苏援助的计划。

一开始,斯大林对援助计划曾表现出“谨慎的兴趣”。因为他认为苏联在战后处于非常有利的国际环境中,因此即使接受有条件的援助也未尝不可。于是他派遣苏联外交部长维亚切斯拉夫·莫洛托夫到巴黎与英、法两国外长会谈。此时英、法两国已经领会到了美国不希望苏联加入援助计划的真实意图。因此他们提出了许多令苏联无法接受的条件。其中最重要的一条就是任何接受援助的国家将不可避免地丧失一部分经济主权,这让苏联根本无法接受。同时,英法两国外长还坚持被援助国必须附带参与欧洲统一市场的建设,而这明显和苏联高度集中的计划经济体制格格不入。最终莫洛托夫拒绝了援助计划,离开了巴黎。

然后,一次规模更大的会议在巴黎召开。这个会议几乎邀请了当时欧洲的所有国家,除了西班牙(因为该国在二战时虽然维持了表面上的中立,但他事实上却执行了一条亲法西斯的路线)以及安道尔、圣马力诺和列支敦士登等袖珍国。苏联在接到邀请之前就已经表示将否决该计划,而正在形成中的东欧集团成员国也紧随其后,最后仅有波兰和捷克斯洛伐克表示愿意参加该会议。但是捷克斯洛伐克的外交部长扬·马萨里克(Jan Masaryk)因支持本国参与马歇尔计划,后来被召入莫斯科遭到斯大林的怒声斥责,这被认为是苏联欲开始加强对东欧的全面控制的一个明显信号。 斯大林认为该计划的签署会严重威胁到苏联对于东欧的控制,并且相信西方国家将利用这次机会,以经济一体化令这些国家脱离苏联刚刚建立起来的对该地区的影响和控制。美国也认识到了这点,因此他亦乐见东欧国家参与其经济援助计划,以抵抗苏联的影响力。因此当捷克斯洛伐克和波兰的代表团被苏联阻止前往巴黎参加会议时,其它的东欧国家也就很知趣地拒绝了美国的援助。芬兰为了避免与邻邦苏联形成过于对立的两国关系,也拒绝参与该计划。不久,苏联就出炉了马歇尔计划在东欧地区的“替代计划”,该计划主要包括了对东欧国家的经济援助以及发展东欧国家对苏联的贸易----这就是著名的莫洛托夫计划(Molotov Plan),也就是后来经济互助委员会(COMECON)的雏形。

谈判

要把计划从签字变成现实,不仅需要各个参与国家的协商,还需要得到美国国会的批准。因此,十六个参与国家代表齐聚巴黎,商讨未来美国援助的形式以及分配问题。由于这一问题与各国自身利益息息相关,整个谈判显得极其冗长而复杂。法国最主要的考虑是不让德国恢复其战前的强大实力。而对比荷卢三国来说,虽然他们也曾遭受纳粹的侵略,但考虑到自身与德国经济联系的紧密程度,他们还是希望通过推动德国的复兴来促进自身的经济繁荣与发展。而斯堪的纳维亚诸国,特别是瑞典,则始终坚持两点原则。其一是他们与东方阵营各国长期存在的贸易联系不应遭到中断;其二则是其中立不能被侵犯。英国则坚持认为,考虑到其自身的特殊情况,她不能仅仅满足于与其他欧洲大陆国家获得相等的援助,因为这些份额的援助对英国来说几乎没有任何实质作用。美国则一方面极力倡导自由贸易原则,另一方面又要求欧洲团结起来,筑成反对共产主义的堡垒。杜鲁门政府的代表威廉·克莱顿向欧洲各国承诺,他们能够自己自由地组织计划,然而他又提醒欧洲人,如果要让计划付诸实施,那么就必须通过美国国会这一关。而在此时,国会中的大多数议员虽然赞同自由贸易和欧洲一体化这两大原则,但他们又对在德国身上投入太多美元犹豫不决。

在各方达成一致之后,欧洲各国将拟定的重建计划草案递交给了华盛顿。在这份草案中,欧洲方面提出的援助总额是220亿美元。在杜鲁门将其削减到170亿美元之后,该草案被提交给国会批准。这份草案在国会内部遭遇了激烈的反对。反对者主要是一些共和党议员,他们大多鼓吹孤立主义政策,且对政府的大额开支非常厌烦。他们中最具代表性的便是罗伯特·塔夫脱(Robert A. Taft)。而在左派方面,该议案也受到了以亨利·华莱士为代表的议员的坚决抵制。华莱士认为,这一计划是既是对美国的商品输出资本的极大补助,又是加速世界分化为东西两极的催化剂。然而当1948年2月捷克斯洛伐克二月革命(捷共完全控制政权)以后,所有的反对声浪都迅速平息了下来。随后不久,在两党的合力支持之下,国会通过了一个包括最初的50亿美元援助在内的政府支出议案。而在最后通过国会批准的计划中,共包含的援助数额为124亿美元,为期四年。

1948年4月3日,杜鲁门签署了马歇尔计划,同时他还批准设立了经济合作总署(Economic Cooperation Administration,简称“ECA”)来负责这一计划的实施。这一机构的领导者是保罗·霍夫曼(Paul G. Hoffman)。就在同年,计划的各个参加国(奥地利、比利时、丹麦、法国、西德、英国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、土耳其和美国)又签署了一项协定,决定建立一个地位与经济合作总署并列的机构,即欧洲经济合作组织(Organization for European Economic Cooperation)。这一组织后来又改名为经济合作发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development,简称“OECD”)。它的第一任负责人是法国人罗贝尔·马若兰(Robert Marjolin)。

执行

一批实质性的援助在1947年1月交付,目的地是希腊和土耳其。这不仅是因为那里被视作抵制共产主义扩张的前线,还因为这两个国家已经从杜鲁门主义中受益,获得了相当数量的前期援助。起初,向这两个国家的反共力量提供援助的是英国。但由于其自身的经济情况此时已相当糟糕,难以坚持下去,于是英国请求美国来继续承担这一责任。

马歇尔计划全文的第一页 1948年7月,经济合作总署开始进入正式运作。同年,这一组织发布了它的使命声明(mission statement),内容包括:推进欧洲经济进步、促进欧洲生产发展、为欧洲各国货币发行提供支持以及推动国际贸易(特别是与美国,因为其经济利益需要欧洲足够富裕,以有足够的市场容量以输入美国商品)。而经济合作总署(以及马歇尔计划)的另外一个没有被官方承认过的目标,则是对苏联势力在欧洲不断扩张的影响进行遏制,特别针对捷克斯洛伐克、法国和意大利共产党势力的增长。

马歇尔计划涉及的资金通常都先交付给欧洲各国的政府。所有资金由所在国政府和经济合作总署共同管理。每个参与国的首都都会驻有一名经济合作总署的特使。这一职位一般都由一位有一定声望的美国籍商界人士出任。他们的职责就是在计划实施过程中提出建议。经济合作总署不仅鼓励各方在援助资金的分配上进行合作,还组织由政府、工商业界以及劳工领袖组成的磋商小组,对经济情况进行评估,同时决定援助资金的具体流向。

欧洲人将大多数来自于马歇尔计划的援助资金用于输入美国生产的商品。欧洲国家在二战中几乎消耗光了他们的所有外汇储备,因此马歇尔计划带来的援助几乎是他们从国外进口商品的唯一外汇来源。在计划实行的初期,欧洲国家将援助大多用于进口急需的生活必需品,例如食品和燃料,但随后大宗进口的方向又转向了他们最初也需要的用于重建的原料和产品。而随后的几年内,在来自美国国会的压力以及朝鲜战争爆发的双重逼迫下,美国还是投入了大量资金用于重建欧洲各国的军备,且这一数字逐年增长。据统计,截止1951年中期,在提供的共130亿美元援助资金中,有34亿美元用于输入原料和半制成品、32亿美元用于购买粮食、饲料以及肥料等、19亿美元用于进口机器、车辆和重型设备等重工业品,还有16亿美元用于输入燃料。

同时设立的还有对应基金(counterpart fund),这一项目的作用是将马歇尔计划的援助资金转换成为由当地货币构成的资金。按经济合作总署的章程规定,不少于60%的基金数目应用于制造业的投资。这一点在德国最为突出。在当地政府的调控下,这部分基金大多用于向私人企业贷款,从而使它们在推动重建进程上起了重要的作用。这笔基金在德国的再工业化过程中也起了核心作用。以1949-50年为例,德国采煤业投资总额的40%是由这个基金提供的。对贷款的企业来说,他们须按期偿还贷款。而在偿还后,这部分资金又会很快被再次贷出。在当时,这一过程是假借德国国有银行德国复兴信贷银行(KfW,Kreditanstalt für Wiederaufbau)的名义进行的。这一基金后来转由德国联邦经济部(Federal Economics Ministry)管理。到1971年,其数目仍有100亿西德马克。而在1997年,这个数字已经达到了230亿德国马克了。通过这一循环信贷系统,截至1995年底,这一基金中已有大约1400亿德国马克的资金以低息贷款的形式贷给了众多德国公民。而剩下的40%对应基金则用于偿还外债、稳定货币以及投资非工业项目。法国对对应基金的使用最为广泛。他们主要将这笔资金用于抵消财政预算赤字。不仅在法国,其实在大多数其他参与国家内部,对应基金中的款项大多被作为政府的一般收入,而不是像德国一样用于反复循环的对民间贷款。

另一个花费更少、但同样有效的计划是同样由经济合作总署主导的技术援助计划(Technical Assistance Program)。这个计划资助欧洲的技术人员和企业家参观访问美国的厂矿企业,以使他们能够将美国的先进经验和制度应用于本国。同时,也有成百上千的美国技术人员在这一计划的帮助下,作为技术顾问前往欧洲。

支出

马歇尔计划分配给各参与国家的援助数额大致是按照人口数量分配的。而几个大工业国获得的援助则相对较多,比较普遍的意见认为他们的复兴对整个欧洲的经济恢复起着关键的作用。同时相比曾成为轴心国的国家以及中立国,美国对盟国的人均援助数量也要相对多一些。下表显示了马歇尔计划每年提供给各国的具体援助数额(单位:亿美元)。关于援助的具体数目,学界至今意见不一。学者们争论的焦点集中在当时美国对这些国家的援助中的哪些部分属于马歇尔计划。